Título del proyecto: Uso de evidencia en las políticas públicas de cuidados: estudio de caso del Sistema de Indicadores de Cuidado de la Ciudad de Buenos Aires

Autora: Mercedes de los Santos

Director de tesis de Maestría en Políticas Públicas: Martín Alessandro

Institución: Universidad Torcuato Di Tella

Fecha de la defensa aprobada: 2024

Introducción

La elaboración de este trabajo se inscribe en una preocupación ampliamente compartida en el campo de la gestión pública: la escasa utilización de la evidencia disponible para la toma de decisiones. En América Latina, la consolidación de enfoques que promueven el diseño de políticas públicas basadas en evidencia (PBE) ha dado lugar a múltiples estrategias institucionales orientadas a la producción, sistematización y apertura de datos. Sin embargo, el supuesto lineal que sostiene que, a mayor disponibilidad de información, mayor uso por parte de los/as decisores/as, ha demostrado no cumplirse de forma automática. Esta tensión se vuelve especialmente relevante en áreas novedosas o en construcción, como las políticas de cuidado, donde la disponibilidad de información específica es aún incipiente.

El trabajo en el que se enmarca el presente artículo indaga si la publicación de datos en el Sistema de Indicadores de Cuidados de la Ciudad de Buenos Aires (en adelante, SICCABA) influyó en el uso de evidencia por parte de los/as funcionarios/as públicos/as responsables del diseño e implementación de políticas de cuidado en el territorio de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y en tal caso, las formas que tomó esa influencia. Las políticas analizadas forman parte del Mapa de Cuidados y Asistencias de la Ciudad de Buenos Aires (Mapa de Cuidados en adelante), una herramienta desarrollada por la ex Subsecretaría de la Mujer, que identifica y visibiliza los programas y dispositivos vinculados al cuidado existentes en la Ciudad. El SICCABA, creado en 2020 por el Instituto de Estadística y Censos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (IDECBA, ex DGESYC), es una plataforma pionera en la región que reúne, organiza y difunde información estadística sobre la organización del cuidado en la Ciudad según población: personas mayores, población con discapacidad y niños/as y adolescentes. Incluye indicadores construidos a partir de registros administrativos y encuestas oficiales, clasificados según dimensiones como demanda, oferta y contexto del cuidado. Su objetivo es aportar insumos para el diseño, seguimiento y evaluación de las políticas públicas que se implementan en el territorio.

Contar con un sistema de información como el SICCABA representa una oportunidad valiosa para orientar decisiones en un campo históricamente fragmentado, invisibilizado y subrepresentado en términos estadísticos. En ese marco, este artículo retoma la tesis de maestría Uso de evidencia en las políticas públicas de cuidados: estudio de caso del Sistema de Indicadores de Cuidado de la Ciudad de Buenos Aires desarrollada en el marco de la Maestría de Políticas Públicas de la Universidad Torcuato Di Tella, que se propone comprender por qué, incluso en un contexto institucional favorable y con recursos disponibles, el uso de evidencia en las políticas de cuidado sigue siendo limitado. Al mismo tiempo, plantea propuestas para fortalecer el rol del sistema y aumentar su impacto en la toma de decisiones públicas.

Para la realización de la investigación, se relevaron 18 políticas incluidas en el Mapa de Cuidados de la Ciudad y se realizaron entrevistas semiestructuradas a los/as funcionarios/as responsables de su implementación en el año 2024. Las entrevistas fueron analizadas sobre la base del marco teórico propuesto por Alessandro (2016), que identifica cinco factores que inciden en el uso de evidencia en políticas públicas: factores políticos internos, características de los/as decisores/as, características de la información, vínculo entre productores/as y usuarios/as de datos, y factores internacionales. Esta perspectiva permitió observar barreras concretas, como la preferencia por usar datos propios, el desconocimiento del sistema o la desconexión entre quienes producen la información y quienes la utilizan.

Si bien el estudio se focaliza en un caso puntual, sus hallazgos permiten reflexionar que la producción y puesta a disposición de datos estadísticos no garantiza que los/as responsables de las políticas públicas los utilicen efectivamente para sustentar sus decisiones, incluso cuando responden a estándares técnicos altos y están bien valorados institucionalmente. De hecho, como señala Alessandro (2016), en muchas ocasiones el desafío radica más en su uso que en su generación. Desde una perspectiva situada, se discuten los supuestos de linealidad y neutralidad del modelo de políticas públicas basadas en evidencia, y se plantea que, para incidir en las decisiones, los sistemas de información deben ajustarse a los tiempos, lógicas y necesidades reales de las áreas usuarias.

Revisión de la literatura

La consolidación del enfoque de políticas públicas basadas en evidencia (PBE) en América Latina ha generado una vasta producción académica e institucional que discute sus alcances, limitaciones y condiciones de implementación. El concepto de PBE comenzó a expandirse en el Reino Unido durante la última década del siglo XX, vinculado a una agenda de eficiencia y eficacia en la gestión pública, que posicionaba la evidencia empírica como base legítima para justificar decisiones gubernamentales. Desde entonces, la idea de que las políticas públicas deben estar sustentadas en datos rigurosos y verificables se ha difundido con fuerza, en especial en áreas como salud, educación o protección social, donde los sistemas de información están más consolidados.

La literatura especializada coincide en destacar que la sola disponibilidad de datos no garantiza su uso efectivo por parte de quienes diseñan e implementan políticas públicas. Por el contrario, múltiples estudios han mostrado que el empleo de evidencia empírica depende de un entramado de factores que van más allá del plano técnico. Así, se han identificado como dimensiones relevantes el contexto político y organizacional, las características de los/as decisores/as, el vínculo entre productores/as y usuarios/as de datos, y las cualidades de la información misma –en términos de oportunidad, pertinencia, claridad y confiabilidad. Autores/as como Campbell et al. (2007), Bracho (2010), Flores Crespo (2013) y Alessandro (2016) han contribuido a consolidar un cuerpo teórico que destaca la importancia de estos factores para entender de qué manera la evidencia logra incidir sobre los/as tomadores/as de decisión, y con ello, sobre el ciclo de las políticas públicas.

A lo largo de los últimos veinte años, distintas investigaciones han buscado comprender los factores que facilitan u obstaculizan la incorporación de evidencia en el proceso de toma de decisiones, así como las formas en que los sistemas de información pueden contribuir (o no) a mejorar la calidad de las políticas públicas. La consolidación de estos enfoques en América Latina ha dado lugar a una amplia variedad de experiencias que, si bien comparten una base común, presentan adaptaciones particulares según los contextos institucionales y las capacidades estatales de cada país.

En términos generales, los estudios sobre PBE han tendido a centrarse en sectores tradicionales del aparato estatal, como educación, salud o protección social, en los que existe una larga trayectoria de institucionalización de sistemas estadísticos y de monitoreo. En estos campos, el análisis del uso de evidencia ha permitido identificar patrones de apropiación diferenciados, que dependen tanto de las características del diseño institucional como de los marcos interpretativos desde los que los actores leen los datos. Autores/as como Campbell (2007), Bracho (2010), Flores Crespo (2013) y Alessandro (2016) han contribuido a consolidar un cuerpo teórico que destaca la importancia del contexto político, las capacidades organizacionales, la cultura institucional y los incentivos individuales en la adopción de evidencia como insumo de política.

En paralelo, el campo de estudio de las políticas de cuidado ha adquirido creciente protagonismo en América Latina, en gran medida impulsado por organismos internacionales como CEPAL y ONU Mujeres, que han promovido la construcción de sistemas integrales de cuidados como estrategia para avanzar hacia la igualdad de género y la sostenibilidad del bienestar. Esta línea de trabajo ha permitido visibilizar un conjunto de prácticas y relaciones sociales que históricamente permanecieron relegadas al ámbito privado o naturalizadas como responsabilidad exclusiva de las mujeres. A su vez, ha impulsado la incorporación del cuidado como una categoría analítica y de intervención estatal, reconociendo el carácter imprescindible que tiene para el funcionamiento de la sociedad.

La literatura especializada ha enfatizado que los cuidados no se agotan en la provisión de servicios formales, sino que constituyen un entramado complejo de relaciones, instituciones, tiempos y espacios atravesados por relaciones de poder, desigualdades de género, clase y edad. Desde esta perspectiva, pensar en políticas de cuidado implica adoptar un enfoque integral que contemple tanto la oferta pública como las dinámicas comunitarias y familiares, así como los distintos tipos de necesidades que pueden surgir a lo largo del curso de vida.

Si bien en la región se han registrado acciones estatales tendientes a promover políticas públicas de cuidado (como, por ejemplo, la creación de ministerios de género, la implementación de sistemas nacionales de cuidado o normativas específicas), persisten desafíos vinculados a la institucionalización del campo, la fragmentación de las políticas existentes y la debilidad de los sistemas de información. El abordaje del cuidado en los niveles subnacionales, y en particular en las grandes ciudades, se enfrenta a limitaciones adicionales: superposición de competencias, falta de coordinación entre áreas, carencias en los registros administrativos y escasa sistematización de indicadores.

Al mismo tiempo, la articulación entre políticas de cuidado y producción de evidencia empírica aún es incipiente. Existen pocas investigaciones que analicen cómo los gobiernos locales incorporan o no información estadística en el diseño de sus políticas de cuidado, qué tipo de datos consideran pertinentes y qué condiciones habilitan o restringen su uso. En ese contexto, la investigación sobre el uso de los datos que reúne el Sistema de Indicadores de Cuidado (SICCABA) de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires resulta relevante para explorar este vínculo, especialmente si se considera que el objetivo de esta iniciativa es aportar insumos sistemáticos para el diseño, monitoreo y evaluación de políticas públicas. La investigación se inscribe en ese cruce: entre el debate sobre PBE y la agenda de cuidados, con el objetivo de aportar evidencia empírica a un campo que aún se encuentra en construcción.

Por eso, el estudio del caso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, constituye un objeto privilegiado para indagar en qué medida las herramientas estadísticas diseñadas para visibilizar y organizar la información sobre cuidados logran efectivamente ser utilizadas como insumo en el diseño e implementación de políticas públicas. A continuación, se retoman algunas definiciones conceptuales clave para la investigación.

Marco conceptual

Las políticas públicas basadas en evidencia (PBE)

Durante las últimas dos décadas, el paradigma de las políticas públicas basadas en evidencia (PBE) se ha consolidado en América Latina como una narrativa dominante en los debates sobre modernización del Estado, impulsada tanto por organismos internacionales como por agencias nacionales de planificación y evaluación. Este enfoque promueve la idea de que las decisiones gubernamentales deben fundarse en información empírica de calidad, generada de manera rigurosa, accesible y oportuna, como alternativa a la discrecionalidad, la intuición o la reproducción automática de inercias institucionales. De esta manera, se han multiplicado las iniciativas orientadas a ampliar la disponibilidad de datos y fortalecer las capacidades estatales para su utilización en el ciclo de políticas.

Sin embargo, una parte creciente de la literatura especializada ha cuestionado los supuestos de neutralidad, linealidad y eficacia que subyacen a este modelo, y ha advertido que la producción de evidencia no garantiza, por sí sola, su uso efectivo en la toma de decisiones. Tal como plantea Alessandro (2016), el uso de evidencia en políticas públicas está mediado por múltiples factores políticos, organizacionales, cognitivos y culturales. que determinan qué información circula, cómo se interpreta y en qué condiciones logra incidir en la acción estatal. Para sistematizar estos determinantes, el autor identifica cinco dimensiones analíticas que son retomados en la investigación para la analizar el uso SICCABA: los factores políticos internos; las características de los/as decisores/as; las características de la información disponible; el vínculo entre productores/as y usuarios/as de evidencia; y la influencia de factores internacionales. Este marco permite observar el problema del uso de datos no como una cuestión de disponibilidad y/o característica técnica de los datos, sino como un proceso político y situado, atravesado por relaciones de poder, capacidades institucionales y sentidos construidos.

Las políticas de cuidado como campo de intervención estatal

En los últimos años, ha cobrado creciente relevancia el debate en torno a los cuidados y a la necesidad de incorporarlos a la discusión pública como una dimensión fundamental de las políticas sociales. Pensar los cuidados implica reconocer el conjunto de actividades que regeneran diaria y generacionalmente el bienestar físico y emocional de las personas (CEPAL, 2020). Estas tareas incluyen desde el mantenimiento de los espacios y bienes domésticos, el cuidado de los cuerpos y la salud, hasta la educación, el acompañamiento afectivo y el sostenimiento de vínculos y redes.

Organismos internacionales como la CEPAL y ONU Mujeres han insistido en la necesidad de construir sistemas integrales de cuidados, capaces de reconocer, redistribuir y reducir la carga de estas tareas, tanto en términos de justicia social como de igualdad de género. Estas definiciones se han plasmado en acuerdos regionales como el Compromiso de Santiago, y en iniciativas concretas orientadas a fortalecer el rol del Estado en la provisión, regulación y organización del cuidado. En línea con esos compromisos, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires desarrolló el Mapa de Cuidados como herramienta para identificar y visibilizar los programas existentes en el territorio.

En este marco, el SICCABA aparece como una iniciativa orientada a generar información estadística sistematizada sobre la organización del cuidado en la Ciudad, con el objetivo de aportar insumos para el diseño, seguimiento y evaluación de políticas públicas. Si bien la iniciativa ha sido reconocida por su carácter innovador y por su aporte a la calidad de la gestión, aún no se ha explorado en profundidad si los datos publicados son utilizados como insumo por parte de las áreas responsables de implementar las políticas de cuidado.

En América Latina, el avance de los sistemas de protección social ha dado lugar a la formulación de políticas explícitas de cuidado, con diferentes niveles de cobertura, institucionalización y transversalización. En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la creación del Mapa de Cuidados en 2020 representó un hito relevante para visibilizar los dispositivos estatales existentes en materia de cuidado y para construir, a partir de ellos, una lectura integral del fenómeno. No obstante, el proceso de constitución del cuidado como objeto de política pública continúa siendo incipiente y se encuentra atravesado por disputas conceptuales, fragmentación sectorial y limitaciones en la disponibilidad de información sistematizada.

El vínculo entre cuidado y evidencia: tensiones y desafíos

La investigación citada retoma como idea central que la articulación entre las PBE y las políticas de cuidado presenta desafíos específicos que no pueden abordarse únicamente desde un enfoque técnico. Por un lado, las herramientas de evidencia tienden a priorizar formatos de información cuantificables, estandarizados y comparables, que muchas veces no logran capturar la complejidad del cuidado como práctica situada, relacional y multidimensional. Por otro lado, las políticas de cuidado suelen estar dispersas en distintas agencias y niveles de gobierno, lo cual dificulta la consolidación de sistemas de información integrados, estables y sensibles a las particularidades del campo.

En este contexto, experiencias como el Sistema de Indicadores de Cuidado de la Ciudad de Buenos Aires (SICCABA) resultan particularmente valiosas, tanto por su carácter innovador como por su potencial para construir marcos comunes de interpretación que contribuyan a fortalecer la planificación, el seguimiento y la evaluación de las políticas públicas de cuidado. Su efectividad, sin embargo, dependerá de su capacidad para dialogar con las lógicas, lenguajes y tiempos de los equipos de gestión que diseñan e implementan estas políticas, superando las barreras institucionales que obstaculizan el uso de información en la toma de decisiones. El presente trabajo se inscribe en ese campo de estudio y busca contribuir a una comprensión más situada, empírica y reflexiva del vínculo entre evidencia y cuidado en el ámbito urbano.

Sistema de Indicadores de Cuidados de la Ciudad de Buenos Aires (SICCABA)

La construcción de un sistema de información específico en materia de cuidados representa una novedad institucional en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires En ese marco se inscribe el Sistema de Indicadores de Cuidados de la Ciudad de Buenos Aires (SICCABA), desarrollado por Instituto de Estadística y Censos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (IDECBA, ex DGESYC) en 2020 como parte del proceso de incorporación del enfoque de cuidados en la planificación y gestión pública local. Su creación respondió a una demanda creciente de contar con datos sistematizados, integrales y actualizados que permitieran dimensionar la organización social del cuidado en el territorio y orientar el diseño de políticas públicas más informadas.

El SICCABA se estructura en torno a cuatro dimensiones analíticas (demanda, oferta, organización y contexto), que permiten observar el fenómeno del cuidado en su complejidad y heterogeneidad. Cada dimensión agrupa un conjunto de indicadores construidos a partir de registros administrativos de distintas áreas del GCBA y encuestas oficiales como la Encuesta Anual de Hogares de la Ciudad de Buenos Aires (EAH). Esta arquitectura de indicadores busca ofrecer una mirada integral y desagregada del sistema de cuidados, superando las limitaciones que históricamente han tenido los dispositivos estadísticos tradicionales: la invisibilización de muchas de las formas de cuidado, su tratamiento parcial o disperso entre organismos y la falta de periodicidad en la producción de datos. Los indicadores pueden consultarse en línea y se actualizan de manera periódica, conforme a la disponibilidad de las fuentes primarias y según un diseño metodológico que prioriza la trazabilidad de los datos, la posibilidad de comparabilidad temporal y la representatividad territorial. De este modo, el sistema procura constituirse en una herramienta robusta para el monitoreo, seguimiento y evaluación de las políticas públicas de cuidado.

Como antecedente inmediato, el sistema se articula con el Mapa de Cuidados, una herramienta que identifica y georreferencia las políticas públicas vinculadas al cuidado en la Ciudad. Mientras que el Mapa visibiliza la oferta institucional y territorial de servicios, el SICCABA introduce una dimensión analítica orientada a la producción de evidencia sobre las condiciones estructurales y dinámicas del cuidado.

El sistema fue concebido como un portal público, de acceso abierto, que permite la consulta dinámica de indicadores a lo largo del tiempo. En su diseño se priorizaron criterios de transparencia, interoperabilidad y usabilidad, con el objetivo de facilitar su apropiación por parte de distintos actores: equipos técnicos gubernamentales, organizaciones de la sociedad civil, medios de comunicación, academia y ciudadanía en general. Su desarrollo fue reconocido en 2021 con la Medalla de Oro a la Calidad en la Gestión Pública, distinción que da cuenta tanto del valor técnico de la iniciativa como del respaldo institucional que la acompañó desde su origen.

A pesar de estos avances, aún persisten interrogantes sobre el grado de utilización del SICCABA como herramienta efectiva de gestión. Como se analizará en las secciones siguientes, la disponibilidad de información no implica necesariamente su uso en la toma de decisiones, lo que abre un campo fértil para indagar en las condiciones institucionales, organizacionales y simbólicas que favorecen o dificultan el uso de evidencia en las políticas públicas de cuidado.

Metodología

La metodología utilizada para la investigación citada se estructuró a partir de un enfoque cualitativo, sincrónico y descriptivo, orientado a analizar si la publicación de datos en el SICCABA afecta a los/as tomadores de decisión en el uso de la evidencia en las políticas públicas de cuidado en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. La estrategia metodológica combinó dos herramientas principales: el relevamiento de 18 políticas públicas incluidas en el Mapa de Cuidados del GCBA y la realización de 13 entrevistas semiestructuradas a funcionarios/as con responsabilidad directa en su implementación. El objetivo fue identificar si los datos producidos por el sistema eran conocidos, utilizados o considerados relevantes en el proceso de toma de decisiones, tanto en el diseño como en la gestión cotidiana de las políticas analizadas.

En primer término, se identificaron y caracterizaron las 18 políticas de cuidado activas en el territorio porteño entre 2020 y 2023, tal como fueron sistematizadas por la Subsecretaría de la Mujer. Los programas fueron utilizados como una manera de aproximar el estudio a la evidencia que los/as funcionarios/as utilizan para la toma de decisiones en cuidados. La selección de los programas que conforman el universo de análisis fue realizada por los/as propios/as informantes clave entrevistados/as, a quienes se les requirió que respondiesen las preguntas en función de las políticas públicas que a su criterio se constituyen como las representativas entre aquellas implementadas por las áreas de gobierno que dirigen.

En segundo término, se realizaron entrevistas semiestructuradas a 13 funcionarios/as de nivel jerárquico y técnico. Las entrevistas apuntaron a reconstruir las prácticas institucionales en relación con el uso de información, relevar percepciones sobre el sistema y explorar las condiciones de posibilidad para su apropiación como herramienta de gestión. Se prestó atención tanto a las valoraciones explícitas como a las formas en que los actores construyen sentido respecto del vínculo entre información y decisión.

Mapa de Cuidados y Asistencias de la Ciudad de Buenos Aires y conformación del universo de análisis

Los siguientes cuadros dan cuenta de todas las políticas públicas de cuidados existentes en la Ciudad de Buenos Aires e identifica aquellas que fueron seleccionadas para la investigación que cita este artículo.

Cuadro 1. Primera infancia. Espacios educativos formales y no formales para niños y niñas

Fuente: elaboración propia sobre la base de Subsecretaría de Cultura Ciudadana y Responsabilidad Social (Vicejefatura - GCBA).

Cuadro 2. Personas mayores. Incluye todos aquellos programas destinados al cuidado integral de personas mayores

Fuente: elaboración propia sobre la base de Subsecretaría de Cultura Ciudadana y Responsabilidad Social (Vicejefatura - GCBA).

Cuadro 3. Personas con discapacidad. Espacios educativos para personas con discapacidad

Fuente: elaboración propia sobre la base de Subsecretaría de Cultura Ciudadana y Responsabilidad Social (Vicejefatura - GCBA).

Cuadro 4. Formación para cuidadores y asistentes. Oferta de cursos y capacitaciones para aquellos/as interesados/as en ser y capacitarse como cuidadores/as

Fuente: elaboración propia sobre la base de Subsecretaría de Cultura Ciudadana y Responsabilidad Social (Vicejefatura - GCBA)

El análisis se realizó tomando como referencia el marco teórico elaborado por Alessandro (2016), que identifica cinco factores que inciden en el uso de evidencia en el ciclo de las políticas públicas: factores políticos internos, características de los/as decisores/as y de los modelos de gestión, características de la información disponible, tipo de vínculo entre productores/as y usuarios/as de los datos, y factores internacionales. Esta clasificación permitió organizar las respuestas de los entrevistados en función de los argumentos y valoraciones que expresaron sobre el uso (o no) de información proveniente del SICCABA en sus decisiones.

Cada uno de estos factores fue operacionalizado a partir de las definiciones propuestas en la literatura y adaptado al contexto específico del estudio. Los factores políticos internos incluyeron tanto los intereses y prioridades de las autoridades como sus orientaciones ideológicas. Las características de los/as decisores/as se abordaron en relación con los modelos de gestión y la existencia (o no) de mecanismos de coordinación intersectorial. En cuanto a los datos, se consideraron su calidad, desagregación, interoperabilidad y actualización como variables centrales. La relación entre productores/as y usuarios/as se exploró a partir de la presencia o ausencia de canales de diálogo institucionalizados, mientras que los factores internacionales se relevaron en función de la incidencia de compromisos globales, alianzas y fuentes de financiamiento externo. Esta estrategia de análisis permitió identificar barreras y facilitadores concretos en la apropiación del sistema, y trazar patrones de uso diferencial entre las distintas áreas entrevistadas.

Entre las consideraciones metodológicas, cabe señalar que el universo de entrevistas fue limitado, pero suficientemente diverso para captar variaciones sectoriales. Además, el estudio se concentró en los potenciales usuarios del SICCABA, sin incorporar el punto de vista de los equipos técnicos que participaron en su diseño. Esta delimitación responde a una decisión analítica que privilegia el análisis del uso (o desuso) institucional de los datos más que su proceso de producción.

En suma, el enfoque adoptado buscó aportar evidencia empírica sobre una pregunta poco explorada en la literatura: qué sucede con los sistemas de información una vez publicados, y qué factores condicionan su apropiación o relegamiento por parte de las agencias responsables de la política pública.

Consideraciones preliminares

Antes de abordar los hallazgos del trabajo de campo, es necesario mencionar algunas consideraciones preliminares que permiten contextualizar las condiciones en las que se implementó el SICCABA y sus implicancias para la usabilidad del sistema.

En primer lugar, el IDECBA no cuenta con datos objetivos que permitan evaluar el impacto de la plataforma en términos de utilización. Actualmente, no existen mecanismos sistemáticos de seguimiento que permitan conocer el número de accesos al sistema ni la utilidad que las áreas usuarias le otorgan a la información publicada. Durante la entrevista con representantes del IDCECBA, se remarcó la necesidad de incorporar actividades de capacitación específicas en herramientas como Google Analytics en la agenda institucional del año en el que la investigación fue realizada, con el fin de evaluar la eficacia de sus productos.

En segundo lugar, debe considerarse que el IDECBA no tiene dentro de sus funciones centrales el diseño de estrategias de comunicación orientadas a la difusión de sus productos, lo cual incide en la promoción del sistema. Si bien se reconoce la importancia de garantizar la accesibilidad de la información, los esfuerzos institucionales están enfocados principalmente en la calidad y la disponibilidad de los datos. Esta orientación, sumada al hecho de que la evaluación del IDECBA se realiza en función de la calidad de la producción estadística y no del grado de uso que se hace de ella, puede representar un desincentivo para trabajar sobre estrategias de apropiación.

En tercer lugar, resulta relevante destacar que el SICCABA fue concebido, en su origen, como una herramienta orientada a identificar el estado de situación de los datos disponibles sobre cuidados en la Ciudad, más que como una plataforma de consulta directa para las áreas usuarias. Sobre todo, por la necesidad de subsanar las brechas de información existentes acerca del universo de cuidados y permitir la identificación de nuevos fenómenos o subpoblaciones no captadas por las estadísticas tradicionales. No obstante, existen elementos que permiten afirmar que el sistema fue diseñado con la intención de que, en el mediano y largo plazo, pueda ser efectivamente utilizado como insumo de política pública.

Según la investigación realizada, si bien desde el IDECBA se sostiene que el SICCABA fue concebido principalmente como un sistema de información estadística, algunas de sus características permiten afirmar que también fue diseñado con el propósito de convertirse, al menos en el mediano y largo plazo, en una herramienta para la toma de decisiones en políticas públicas. En primer lugar, la iniciativa se originó a partir de una solicitud de la Secretaría General del GCBA en el marco de una convocatoria internacional destinada a financiar proyectos que emplearan datos para la formulación de políticas de género, y estuvo acompañada por la voluntad política del entonces Jefe de Gobierno de avanzar en una agenda de cuidados a nivel local. Esta agenda requería un respaldo sólido de datos producidos por el IDECBA para delimitar el alcance de la acción pública, definir las iniciativas a implementar e identificar los recursos disponibles.

En segundo lugar, el proceso de diseño del SICCABA promovió una dinámica de cocreación que incorporó desde el inicio a las áreas gubernamentales con competencias directas en la gestión de políticas de cuidado como COPIDIS, la Subsecretaría de la Mujer, el Ministerio de Desarrollo Humano y Hábitat, el Ministerio de Educación y la Secretaría de Bienestar Integral, así como a organismos internacionales y organizaciones de la sociedad civil. La CEPAL, por ejemplo, brindó asistencia técnica en la construcción de indicadores de cuidado de personas mayores, mientras que Open Data Charter colaboró en la coordinación programática de la iniciativa.

Tal como lo expresa uno de los referentes entrevistados:

desde COPIDIS hemos participado activamente en la creación del Sistema de Indicadores de Cuidado de la Ciudad de Buenos Aires, aportando en su conceptualización, con datos generados por nosotros y co-construyendo información con las organizaciones de la sociedad civil. Apostamos a que la información que se publica, y que seguimos construyendo juntos, nos ayude a mejorar la eficiencia de las políticas públicas y los servicios brindados (SICCABA, 2021, p. 7).

La inclusión de los/as potenciales usuarios/as en el proceso de diseño constituye, desde la literatura especializada, una de las condiciones necesarias para favorecer la apropiación de los datos. Por ello, si bien el sistema no fue pensado exclusivamente como herramienta de consulta, el hecho de haber involucrado a las áreas usuarias sugiere que su diseño contempló, al menos parcialmente, su posible utilización como insumo para la gestión pública.

Sin embargo, a pesar de estas condiciones favorables en su origen, los resultados del trabajo de campo muestran que el SICCABA aún no ha logrado consolidarse como un insumo de consulta cotidiana para las políticas de cuidado de la Ciudad. Con excepción de experiencias puntuales como la Mesa de Cuidados^[1], no se identifican casos en los que el sistema haya sido utilizado de manera sistemática para orientar decisiones. Esta brecha entre el diseño y el uso efectivo motivó la necesidad de explorar qué factores inciden en la apropiación (o no) de la evidencia producida, lo cual se aborda en los siguientes apartados.

Cabe destacar, no obstante, que el valor del SICCABA radica no solo en la disponibilidad de datos estandarizados y accesibles, sino también en su potencial para alimentar procesos de diseño, monitoreo y evaluación de políticas públicas con perspectiva de género y de curso de vida. El sistema se presenta como una oportunidad estratégica para fortalecer la institucionalidad del campo de los cuidados, visibilizar la inversión pública en el sector, y promover una mayor corresponsabilidad estatal. Como tal, merece ser reforzado y articulado con los distintos niveles de decisión para alcanzar su plena funcionalidad como insumo para la gestión pública.

Los resultados obtenidos a partir de las entrevistas a los/as funcionarios/as seleccionados/as permiten observar que el uso del SICCABA por parte de las áreas responsables de políticas de cuidado en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires es fragmentado, desigual y condicionado por múltiples factores. A continuación, se presentan los principales hallazgos citados en la investigación organizados según cinco dimensiones analíticas.

Principales resultados

Para organizar el análisis, la investigación adoptó como marco conceptual los cinco factores que, según Alessandro (2016), influyen en el uso de la evidencia en las políticas públicas: factores políticos internos (usos de evidencia para fundamentar las decisiones de políticas pública y modelos de gobernanza de datos), características de las decisiones y de los modelos de gestión adoptados, características de la información producida y factores internacionales.

De acuerdo con Alessandro, estos factores operan de manera interrelacionada y pueden actuar como facilitadores o barreras para la incorporación de evidencia en la toma de decisiones. La capacidad técnica remite a los recursos humanos y materiales para analizar y utilizar datos; el acceso a la información refiere a la disponibilidad y facilidad de uso de las fuentes; la relevancia está vinculada a la pertinencia de los datos frente a las necesidades de gestión; los incentivos comprenden estímulos y mecanismos que fomenten su utilización; y el contexto institucional y político abarca las condiciones organizacionales y el respaldo político que favorecen o restringen su uso.

La investigación se propuso identificar la presencia o ausencia de estos factores en el universo de políticas de cuidados analizadas, tomando como evidencia central las percepciones y experiencias relevadas en las entrevistas.

El trabajo de campo consistió en entrevistas en profundidad a tomadores/as de decisión que se desempeñaban en la entonces Dirección General de Estadística y Censos (DGEYC), en la Subsecretaría de la Mujer y en las áreas responsables de las políticas de cuidados incluidas en el Mapa de Cuidados de la Ciudad de Buenos Aires. Estas entrevistas abordaron:

• El objetivo, alcance y situación actual de los programas de cuidados.

• La identificación de los principales factores que inciden en la elaboración e implementación de dichas políticas.

• La percepción de los funcionarios sobre el lugar que ocupa la evidencia en su trabajo diario, los obstáculos para su utilización y, en particular, su conocimiento y uso del SICCABA.

• Las relaciones y articulaciones entre las áreas implementadoras de políticas de cuidados y las áreas transversales como la Subsecretaría de la Mujer, la Secretaría General y el IDECBA, incluyendo la existencia de espacios formales e informales de reporte, monitoreo y evaluación.

A partir de este abordaje, se reconstruyó un panorama detallado sobre cómo estos cinco factores se manifiestan (o no) en la práctica y cómo inciden en el uso de la información del SICCABA para la toma de decisiones. A continuación, se presentan los resultados para cada uno de ellos, siguiendo la lógica del análisis desarrollado en la tesis.

Factores políticos internos

La investigación confirma lo señalado por la literatura: los/as decisores/as tienden a usar evidencia cuando esta respalda iniciativas que ya forman parte de su agenda política. El caso más claro fue la Mesa de Cuidados, creada en 2021 por impulso del entonces Jefe de Gobierno y coordinada por la Subsecretaría de la Mujer, con el objetivo de avanzar hacia un Sistema Integral de Cuidados en la Ciudad de Buenos Aires. Para su formación, se convocó a la entonces DGESYC a aportar datos y registros administrativos, lo que derivó en relevamientos inéditos como el de instituciones colectivas de cuidado de personas mayores y la Encuesta de Generación y Género. La inclusión del área de estadística en el proyecto, no solo respondía a una necesidad de contar con la evidencia disponible para guiar las acciones estratégicas del espacio, sino también para relevar nuevos datos sobre características de la población aún no representadas en las estadísticas oficiales.

La tesis corrobora que la probabilidad de que la evidencia sea incorporada en la gestión aumenta cuando los datos se consideran útiles para fundamentar iniciativas que los equipos políticos ya tienen interés en impulsar. La experiencia de la Mesa de Cuidados resulta ilustrativa: su creación no solo formaba parte del programa de la Subsecretaría de la Mujer, sino que también respondía a un pedido expreso del ex Jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, en línea con la iniciativa nacional de la Mesa Interministerial de Políticas de Cuidado establecida por el Decreto 1745/2020.

En consonancia con lo señalado por Alessandro (2016), el liderazgo y la predisposición hacia el uso de estadísticas oficiales por parte de las máximas autoridades pueden condicionar el lugar que ocupa la evidencia en los procesos de decisión. En este caso, el impulso del entonces Jefe de Gobierno para establecer una mesa de políticas de cuidado, sustentada en datos, refleja no solo el papel que puede tener la evidencia para legitimar determinadas decisiones, sino también las preferencias de los propios funcionarios políticos por gobernar sobre la base de información. Una de las entrevistadas reforzó esta idea al destacar el reconocimiento obtenido por el GCBA con la certificación de oro de Bloomberg Philanthropies (2023) como ciudad que orienta sus decisiones según el modelo de las PBE, lo que confirma que la voluntad política para avanzar en esta línea era reconocida tanto a nivel interno como internacional.

Sin embargo, fuera de este caso, las entrevistas con los/as funcionarios/as de los programas de cuidados revelan un patrón distinto. En COPIDIS, por ejemplo, programas como Apoyo para la Vida Independiente o el Curso para Asistentes Personales se diseñaron principalmente en respuesta a demandas de la sociedad civil y a marcos normativos nacionales (Ley 26.378/2008 por la cual se aprueba la Convención Internacional sobre los Derechos para las Personas con Discapacidad) e internacionales, sin un diagnóstico estadístico previo. También es posible que, en este caso, la consulta de datos haya operado principalmente como un mecanismo para respaldar una decisión que ya formaba parte de la agenda por razones ajenas a la evidencia. Sin embargo, a diferencia de lo observado en la experiencia de la Mesa de Cuidados, la información utilizada para evaluar la implementación no provino del SICCABA, sino de insumos generados por la propia área mediante encuestas y consultas informales dirigidas a su población objetivo.

Cabe resaltar que, desde el área responsable de la política, se reconoce que la estadística adquiere un papel central al momento de justificar la continuidad del programa. En este sentido, la inclusión del Módulo de Discapacidad en la Encuesta Anual de Hogares (EAH) constituye una fuente clave para su trabajo, por ejemplo, para identificar las principales barreras que enfrentan las personas con discapacidad en el transporte público de la Ciudad. La experiencia de colaboración entre el IDECBA y COPIDIS para incorporar este módulo ilustra nuevamente cómo el factor político incide en el uso de la evidencia: la EAH, uno de los instrumentos más relevantes para medir la situación económica y demográfica de la Ciudad, incluye módulos especiales únicamente cuando así lo decide el Jefe de Gobierno, en función de su interés y de la disponibilidad de recursos. De este modo, el uso de estos datos por parte de COPIDIS no solo depende de su voluntad técnica, sino también de la decisión política que habilita su relevamiento.

Un fenómeno similar se observó en el Programa de Retención Escolar de Alumnas Madres, dependiente del Ministerio de Educación. Los resultados de las entrevistas indican que la probabilidad de que la Gerencia Operativa de Equipos de Apoyo, que lleva adelante el programa, utilice el SICCABA, e incluso la estadística producida por el IDECBA, es más baja que en el caso de COPIDIS. A diferencia de este último, donde existe voluntad política y experiencias concretas de trabajo conjunto, como la inclusión del Módulo de Discapacidad en la EAH, el programa de Retención Escolar de Alumnas Madres basa su trabajo principalmente en datos generados por la Unidad de Evaluación Integral de la Calidad y Equidad Educativa (UEICEE), responsable de la producción de estadísticas del sistema educativo de la Ciudad. Esta superposición funcional desincentiva el uso de datos provenientes del IDECBA, debido a que puede derivar en duplicación de información sobre los mismos fenómenos y en pérdida de especialización y memoria institucional. Como establece el BID en el artículo sobre la economía política de la capacidad estadística: “la formación de burocracias con escasos contactos transversales también puede limitar el uso de datos, especialmente en temas que requerirían el análisis de información multi-sectorial que excede lo específicamente vinculado al organismo en cuestión” (Alessandro, 2016, p. 23).

La UEICEE releva datos locales y también gestiona evidencia nacional vinculada a la implementación de la Educación Sexual Integral (ESI), política complementaria al programa de Retención Escolar de Alumnas Madres. Este organismo monitorea la planificación y aplicación de la ESI en cada jurisdicción. Según lo relevado, el uso de evidencia en este caso obedece, en gran medida, a que se trata de una política nacional sobre la cual la Ciudad debe rendir cuentas, lo que la convierte en prioritaria para los/as decisores/as. Así, la necesidad de cumplir con exigencias políticas y administrativas puede actuar como incentivo para la utilización de datos, aunque persistan resistencias institucionales.

De este análisis se desprende que, en contraposición con iniciativas transversales como la Mesa de Cuidados, los programas de cuidados tienden a reconocer la utilidad de la evidencia principalmente para fundamentar sus acciones y justificar su continuidad, pero no recurren al SICCABA ni a la producción estadística del IDECBA, salvo casos excepcionales como el de COPIDIS. Esto se vincula tanto con la utilidad percibida y las características de los datos, como con los modelos de gestión adoptados.

Por último, las entrevistas también evidenciaron cómo el contexto político afecta la continuidad del uso de evidencia. Así lo expresó una de las entrevistadas durante esta investigación, al señalar que el cambio de gestión en el GCBA en diciembre de 2023 afectó la continuidad de las propuestas presentadas en el marco de la Mesa de Cuidados:

no todas las iniciativas discutidas en la Mesa de Cuidados fueron aceptadas o bien recibidas en la Mesa del Gabinete. La clave para que estas iniciativas avancen, como sucedió años antes con la reforma de la licencia por paternidad, es que quien esté convencido sea el Jefe de Gobierno.

Otro abordaje dentro de la incidencia de los factores internos que retoma la investigación indaga sobre cómo la existencia de modelos de gobernanza de datos puede ser un factor determinante para sostener el uso de la evidencia en políticas públicas, incluso frente a cambios de gobierno. Un modelo de gobernanza de datos se concibe como un enfoque integral para gestionar información a lo largo de todo su ciclo de vida, desde su recolección hasta su publicación y eventual eliminación, guiado por políticas y procedimientos definidos (Open Data Charter, 2021). Estos modelos, cuando son efectivos, institucionalizan prácticas para producir, usar y compartir datos de calidad, y favorecen la articulación entre áreas, especialmente en políticas con un componente multisectorial.

La Ciudad de Buenos Aires cuenta con un marco normativo sólido en materia de producción y acceso a datos, con antecedentes como la Ley N.º 104 de Acceso a la Información Pública y la creación del Sistema Estadístico Municipal. Sin embargo, la aplicación de lineamientos de gobernanza de datos sigue siendo parcial. Áreas con agendas transversales tienden a implementarlos, mientras que otras, como las responsables de programas de cuidados, dependen en gran medida de información generada internamente. Esto responde tanto a un desconocimiento de recursos existentes, como el SICCABA, como a la ausencia de criterios comunes para la gestión de datos, lo que genera duplicidad de fuentes y dificulta la interoperabilidad.

La falta de un modelo transversal se refleja en casos como el de la capacitación para Asistentes Gerontológicos y el Registro Único Obligatorio de Asistentes Gerontológicos, donde se utiliza exclusivamente el Registro Multipropósito de la Ciudad, una base que no permite la reutilización de datos por otras áreas. Esta limitación obliga a crear bases paralelas para la gestión diaria de programas, evidenciando la necesidad de directrices claras de gobernanza que estandaricen el almacenamiento y uso de información.

Características de los/as decisores/as y de los modelos de gestión adoptados

Además de los factores políticos previamente identificados, existen aspectos relacionados con la gestión del/la funcionario/a a cargo que inciden de manera directa en la probabilidad de utilizar datos estadísticos para la toma de decisión. La literatura especializada sostiene que la frecuencia y el grado de utilización de la evidencia dependen, entre otros elementos, de la forma en que el/la decisor/a organiza y supervisa las tareas diarias de la gestión. En modelos caracterizados por altos niveles de control y seguimiento, es más probable que los datos y la evidencia se empleen como herramientas para respaldar las decisiones gubernamentales (Alessandro, 2016). En cambio, en gestiones más flexibles o con menor control sobre las operaciones cotidianas, la utilización de evidencia tiende a depender de la valoración personal que el/la decisor/a otorgue a la información estadística y del margen de autonomía con el que cuente.

En el caso del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, si bien han existido instancias puntuales de coordinación, como en la inclusión del Módulo de Discapacidad en la Encuesta Anual de Hogares, no se han institucionalizado mecanismos de reporte entre las áreas que implementan políticas de cuidados y el IDECBA. Más allá de consultas informales vía correo electrónico o mensajería móvil y del acceso al Centro de Documentación, que es un espacio que brinda información estadística a demanda, no existen canales regulares para compartir, discutir o retroalimentar el uso de los datos publicados.

En materia de comunicación interministerial, el IDECBA sí mantiene reuniones de reporte y monitoreo con áreas estratégicas, como el Ministerio de Hacienda, especialmente en lo relativo a la asignación de recursos presupuestarios. La selección de qué temas se someten a evaluación y con qué periodicidad responde, sin embargo, a criterios políticos. Este patrón también se replica en el ámbito de las políticas de cuidados, donde la ausencia de espacios formales de intercambio y la dependencia de la voluntad del/la funcionario/a pueden limitar el uso sistemático de la evidencia.

En las entrevistas, se reconoce que, en casos excepcionales, cuando las áreas implementadoras no logran localizar o interpretar un dato, el IDECBA ofrece apoyo a través de enlaces directos o explicaciones sobre cómo acceder a la información. Asimismo, dispone de un calendario con las fechas de actualización de cada indicador que alimenta el SICCABA, lo que, potencialmente, podría facilitar su integración en la planificación de las áreas usuarias.

Entre los pocos ejemplos de coordinación formal, se destaca la Mesa de Cuidados que, aunque no fue concebida como espacio de reporte, en la práctica funcionó como tal. Su discontinuidad a raíz del contexto electoral muestra, sin embargo, la fragilidad de estos mecanismos cuando dependen de coyunturas políticas.

En cuanto a las prácticas internas de monitoreo, todas las áreas entrevistadas afirman elaborar informes anuales de gestión y realizar evaluaciones periódicas. No obstante, estos insumos se construyen mayoritariamente con datos propios, generados en el territorio. Por ejemplo, el Programa de Retención Escolar de Alumnas Madres redefinió sus actividades tras constatar, a partir de datos del Ministerio de Salud, una disminución en la tasa de embarazo adolescente. Ante esta evidencia, el programa orientó esfuerzos hacia el fortalecimiento de la Educación Sexual Integral en las escuelas, reemplazando acciones de apoyo directo a alumnas embarazadas por estrategias preventivas.

En el Programa de Apoyo para la Vida Independiente de COPIDIS, las evaluaciones incluyen tanto instancias de monitoreo gubernamental como encuentros con beneficiarios/as. Un equipo interdisciplinario define junto a cada persona objetivos y resultados esperados, y realiza seguimientos semestrales para evaluar avances, involucrando también a las familias. Esta práctica genera información valiosa para ajustar la política, aunque no necesariamente se integra con los datos disponibles en el SICCABA.

La Dirección de Políticas Asistenciales de la Secretaría de Bienestar Integral combina informes anuales para el Ministerio con un contacto frecuente con la población beneficiaria. Este diálogo directo permite detectar problemas en la implementación y realizar ajustes, como ocurrió con el Registro de Asistentes Gerontológicos. El registro buscaba certificar a cuidadores/as, pero su difusión inicial, basada en el boca a boca, resultó insuficiente y no lograba vincular eficientemente oferta y demanda. Al identificar que la causa era la ausencia de datos georreferenciados, se creó el programa Cuidados Más Cerca, que conecta a cuidadores/as y personas que requieren asistencia mediante información territorializada, sumando un seguimiento posterior sobre la satisfacción y adecuación del servicio.

Estos casos reflejan que, aunque existe capacidad de respuesta y adaptación, el SICCABA ocupa un lugar marginal en los procesos de revisión y ajuste. Las áreas priorizan la información recogida directamente en el territorio, percibiendo a la plataforma más como un repositorio estático que como una herramienta operativa. Como sintetizó una entrevistada de la Gerencia Operativa de Formación Integral: “Cada problema tiene una particularidad (…) la problemática debe ser abordada en todos los casos desde su singularidad, y ese es nuestro diferencial”.

La investigación destaca que esta situación responde tanto a factores estructurales, falta de espacios institucionalizados de reporte, como culturales, vinculados a hábitos y rutinas de trabajo. Además, la informalidad de muchos mecanismos de monitoreo implica (generalmente) la pérdida de información ante cambios de gestión y compromete la calidad y validez de los datos. En este contexto, promover la capacitación en análisis y uso de datos emerge como una estrategia clave para aumentar la integración de la evidencia estadística en la gestión de los programas de cuidados.

Por último, la literatura advierte que, cuando los funcionarios establecen metas al inicio de su mandato, el uso de la evidencia puede inclinarse más a mostrar avances que a retroalimentar las políticas (Alessandro, 2016). Este sesgo, sumado a la preferencia por datos generados internamente y a la falta de capacitación técnica, contribuye a la subutilización del SICCABA, limitando su potencial como insumo para la toma de decisiones basadas en evidencia.

Características de la información producida

Según este análisis, aun cuando los funcionarios dispongan de las competencias necesarias para utilizar evidencia y existan espacios formales para su revisión, la calidad, el tipo y la frecuencia de actualización de la información resultan determinantes para su incorporación efectiva en la toma de decisiones. La Carta Internacional de Datos Abiertos (Open Data Charter) establece cinco principios para favorecer el uso y la reutilización de datos: que se publiquen con propósito, de manera oportuna y completa, que sean accesibles y utilizables, y que resulten comparables e interoperables.

En línea con estos principios, el SICCABA se alimenta de información estadística generada por el IDECBA, proveniente principalmente de encuestas a hogares, proyecciones poblacionales y registros administrativos de otros organismos del GCBA, como el Ministerio de Educación (Relevamiento Anual, Censo Docente), el Ministerio de Salud (Encuesta de Factores de Riesgo) y el Ministerio de Desarrollo Humano (registros y relevamientos específicos). La actualización es anual y contempla la incorporación de nuevos indicadores en función de lo establecido por la Ley N.º 6442, que fija julio como “Mes del derecho a cuidar y ser cuidado”.

En cuanto a las series temporales, la información disponible corresponde principalmente a 2016, 2018 y 2020. Estos años fueron seleccionados para homogeneizar los indicadores a partir de las fuentes disponibles, destacándose dos insumos clave: la Encuesta de Uso del Tiempo (EUT) y el Módulo de Discapacidad en la Encuesta Anual de Hogares, relevados en 2016 y 2018, respectivamente. La última medición de la EUT se realizó en 2023, pero no había sido publicada al momento de elaborar la tesis, lo que influyó en el diagnóstico sobre el grado de actualización de los datos. Aunque los resultados ya están disponibles al momento de redactar este artículo, los indicadores del SICCABA aún no han sido actualizados con esa información, lo que mantiene vigente parte de las observaciones señaladas en el estudio original.

Como se expresó en el apartado metodológico, la plataforma presenta más de 70 indicadores clasificados por tipo (contexto, oferta, demanda) y por actor responsable del cuidado, con fichas técnicas y metadatos accesibles, además de la posibilidad de descargar la información en formato abierto. En este sentido, el SICCABA cumple con varias características favorables para su usabilidad, publicación con propósito, accesibilidad y reutilización, y formato abierto para comparabilidad, pero las entrevistas evidencian limitaciones que reducen su uso efectivo.

En primer lugar, se observa que los/as tomadores/as de decisión tienden a privilegiar información ajustada a sus necesidades inmediatas, muchas veces producida internamente, y a recurrir a la estadística oficial solo cuando coincide con esas demandas. En el área de discapacidad, por ejemplo, los datos más relevantes corresponden a 2016 y 2018, lo que limita su aplicabilidad actual. En personas mayores, la información (aun cuando es más reciente, en su mayoría de 2022) es percibida como demasiado agregada para orientar intervenciones individualizadas.

Asimismo, las áreas entrevistadas destacan la preferencia por datos de alta granularidad, que permitan reflejar necesidades específicas de la población objetivo, frente a indicadores estadísticos más generales. En el caso del Programa de Asistentes Gerontológicos, esta carencia de detalle llevó a la creación del programa Cuidados Más Cerca, que georreferencia la oferta y demanda de cuidadores/as para mejorar la conexión entre ambas partes.

En el ámbito educativo, el SICCABA ofrece información sobre cobertura, infraestructura y recursos humanos, útil para diagnósticos generales, pero no para evaluar programas específicos como el de Retención Escolar de Alumnas Madres. Este programa se nutre de datos del Ministerio de Educación y de Salud, pero no de los provistos por el IDECBA, dado que la propia cartera cuenta con su unidad de evaluación (UEICEE).

En síntesis, la investigación concluye que la desconexión entre las prioridades de quienes producen la información y las necesidades de quienes gestionan programas concretos explica buena parte de la baja utilización de los indicadores de cuidado del SICCABA. Esta brecha, sumada a la falta de actualización o granularidad en algunos datos, y a la preferencia por registros internos, reduce el potencial de la plataforma como insumo para decisiones basadas en evidencia.

Vinculación entre productores/as y usuarios/as de la información

En línea con el principio de “publicación con propósito” establecido por la Carta Internacional de Datos Abiertos, la literatura especializada enfatiza que la conexión entre quienes producen los datos y quienes los utilizan es un factor central para promover el uso de la estadística en la elaboración de políticas públicas. La relevancia de la información no se define de manera abstracta, sino en función de su capacidad para responder a necesidades concretas, por ello, comprender la demanda de datos que formulan los/as usuarios/as es clave para asegurar que la producción estadística se incorpore efectivamente en los procesos de toma de decisiones.

Esta vinculación se ve influida por factores organizativos y por la manera en que se estructuran los procesos de trabajo dentro del gobierno. La división de competencias institucionales, la distribución de recursos y, en algunos casos, la competencia por posicionarse en determinadas agendas o por acceder a financiamiento, pueden desincentivar la colaboración y el intercambio de información entre áreas productoras y usuarias (Alessandro, 2016). En contextos donde el acceso a los datos se percibe como un recurso estratégico, las áreas pueden optar por restringir su circulación, afectando la posibilidad de construir políticas públicas basadas en evidencia.

En este sentido, el caso del IDECBA ilustra una tensión frecuente entre calidad técnica y vinculación con la gestión. Según una de las entrevistadas:

la DGEYC es un organismo centenario que se caracteriza por la calidad de la información que produce y por su autonomía tanto presupuestaria como funcional. Esa autonomía garantiza la confiabilidad de los datos, pero también ha hecho que su funcionamiento esté alejado de la gestión de muchas áreas del gobierno.

Esta distancia histórica se redujo parcialmente en experiencias puntuales, como la creación del Sistema de Indicadores de Género (SIGBA) y del SICCABA, donde la Secretaría General y la Subsecretaría de la Mujer lideraron el proceso y ejercieron un rol articulador capaz de generar “puentes interinstitucionales” que de otro modo no se habrían establecido.

La participación de estas áreas con capacidad de coordinación política fue determinante para lograr que las estadísticas producidas se tradujeran en productos concretos con impacto en la gestión. Ejemplos de ello son la creación del Registro de Cuidadores para Niños/as y la reformulación del Registro de Asistentes Gerontológicos, ambos derivados de espacios como la Mesa de Cuidados. En estos casos, la articulación entre equipos técnicos del IDECBA y de las áreas implementadoras permitió que la información estadística se utilizara como insumo para rediseñar programas o generar nuevas herramientas.

Sin embargo, fuera de estos hitos, la interacción sostenida entre productores y usuarios de información en el ámbito de las políticas de cuidados sigue siendo limitada. Este trabajo constató que la existencia del SICCABA es desconocida por diferentes áreas del Gobierno, las cuales no reciben información adaptada a sus agendas y tiempos de trabajo. Como sintetizó una entrevistada:

El desconocimiento de este sistema es el principal problema por el cual no se usa. En muchas agendas con impacto social, como la agenda de cuidados, es necesario tener otro tipo de comunicación: no basta con incluir la información en un sitio web oficial del Gobierno de la Ciudad.

Este testimonio pone en evidencia que la simple disponibilidad de datos no garantiza su uso. La forma en que la información es presentada, difundida y acompañada de mecanismos de soporte técnico influye de manera decisiva en su adopción. Por ello, la tesis propone que el IDECBA cuente con equipos dedicados a la comunicación y articulación interinstitucional, cuya función sea promover el conocimiento y la comprensión de las herramientas estadísticas disponibles. La creación de materiales explicativos adaptados a públicos no especializados, la realización de capacitaciones específicas y el seguimiento proactivo de los/as potenciales usuarios/as podrían contribuir a integrar la plataforma en las rutinas de trabajo de otras dependencias gubernamentales.

Otro aspecto relevante identificado en la investigación es que la interacción efectiva requiere también de tiempos y espacios de intercambio formalizados. Mientras que en experiencias como la Mesa de Cuidados se generaron instancias regulares de coordinación, en la mayoría de los programas de cuidados las consultas al IDECBA se realizan ad hoc, a través de correos electrónicos o mensajes informales. Esta modalidad, si bien resuelve necesidades puntuales, no promueve una relación estable y sostenida que permita al área estadística anticipar demandas, priorizar esfuerzos y ajustar la producción de datos en función de los usos previstos.

En síntesis, se concluyó que la vinculación entre productores/as y usuarios/as de la información en el GCBA presenta un potencial aún no plenamente aprovechado. Las experiencias exitosas demuestran que, cuando existe una articulación con capacidad política y técnica, la información estadística puede convertirse en una herramienta concreta para mejorar políticas y programas. No obstante, la falta de instancias institucionalizadas de intercambio, el desconocimiento de las plataformas disponibles y la ausencia de estrategias de comunicación orientadas a públicos específicos limitan la posibilidad de que sistemas como el SICCABA alcancen todo su potencial como instrumento para la gestión basada en evidencia.

Factores internacionales

La agenda internacional ha sido un motor clave en la creación del SICCABA. Organismos como la OIT y la inclusión de metas sobre cuidados en los ODS han impulsado la producción de estadísticas en esta materia. La disponibilidad de fondos de cooperación internacional y la adopción de estándares globales facilitaron su financiamiento y diseño, alineando la plataforma con métricas reconocidas a nivel mundial.

El IDECBA forma parte de un sistema estadístico nacional e internacional, lo que influye en qué datos se priorizan para producir. Sin embargo, las entrevistas advierten que esta alineación no siempre coincide con las necesidades más urgentes de las áreas locales y que, en algunos casos, puede desviar recursos hacia iniciativas que, aunque relevantes a nivel global, tienen menor utilidad para resolver problemas específicos en el territorio.

En suma, los factores internacionales pueden fortalecer la infraestructura estadística y abrir oportunidades para innovar, pero su impacto positivo en el uso de la evidencia local depende de que se articulen con las prioridades reales de gestión.

Reflexiones finales sobre la investigación

El SICCABA constituye una experiencia relevante e innovadora dentro del GCBA en materia de producción y sistematización de información sobre políticas de cuidados. Sin embargo, los hallazgos de esta investigación evidencian que, a pesar de su potencial y de los casos puntuales en los que ha sido utilizado como insumo –como en la Mesa de Cuidados de la Ciudad de Buenos Aires y en la implementación de políticas específicas, tales como la modificación del registro de gerontólogos y la creación del registro de cuidadores para niños/as –, su uso como fuente principal de información en el diseño e implementación del conjunto de políticas de cuidados relevadas es marginal y fragmentado.

Las entrevistas evidencian una preferencia por parte de las áreas implementadoras de programas de cuidados por utilizar datos propios, recolectados internamente, antes que los indicadores publicados por el SICCABA. Esto plantea un interrogante sobre la pertinencia y utilidad de la información disponible en la plataforma para la gestión diaria, especialmente en un contexto donde los datos censales y demográficos, de baja frecuencia de actualización, no siempre resultan funcionales para las demandas operativas de las áreas.

A ello se suma que el SICCABA es una iniciativa reciente, que requiere tiempo para consolidarse como un instrumento de consulta habitual. La ausencia de una estrategia de comunicación clara y sostenida sobre su existencia, objetivos y beneficios parece haber limitado su visibilidad y, en consecuencia, su adopción por parte de los potenciales usuarios. Incluso entre quienes reconocen su valor, el bajo nivel de conocimiento sobre sus capacidades reduce su potencial de impacto.

Otro hallazgo relevante es la divergencia en la valoración de la plataforma según el tipo de área: mientras que aquellas con funciones transversales (como la Subsecretaría de la Mujer o la Secretaría General) muestran mayor disposición a utilizarla y la evalúan positivamente, las áreas con fuerte presencia territorial manifiestan dudas sobre su relevancia práctica. Esto sugiere que la articulación entre productores/as de datos (IDECBA) y usuarios/as finales (áreas implementadoras) no ha logrado consolidar un vínculo fluido que permita alinear los indicadores publicados con las necesidades reales de la gestión.

El estudio también subraya que este escenario no puede analizarse al margen del contexto socioeconómico. La crisis económica y social de los últimos años ha obligado a priorizar respuestas inmediatas a las demandas de la población, desplazando la gestión y el uso de datos a un plano secundario. Este dilema, entre la urgencia de la acción y la planificación basada en evidencia, se convierte en uno de los principales desafíos para la institucionalización de modelos de gestión que integren la evidencia de forma sostenida, incluso en contextos críticos.

La experiencia del SICCABA muestra que romper con la percepción de que los datos y la evidencia se consultan solo a posteriori de la implementación, por falta de tiempo o por desconocimiento, es clave para fortalecer la efectividad de las políticas públicas. Incorporar la evidencia en las fases tempranas del ciclo de políticas, aun en escenarios de emergencia, no solo es posible, sino que puede optimizar la asignación de recursos y mejorar los resultados.

Recomendaciones derivadas de la investigación

La tesis en la que se basa este artículo plantea una serie de recomendaciones orientadas a fortalecer al SICCABA como herramienta de referencia para la toma de decisiones en políticas de cuidados. Estas sugerencias no solo buscan optimizar el funcionamiento de la plataforma, sino también generar las condiciones institucionales y técnicas que permitan su apropiación por parte de las áreas responsables de diseñar e implementar este tipo de políticas.

1. 1. Implementar un modelo integral de gobernanza de datos

   Se propone la creación de un marco de gobernanza que abarque transversalmente a todos los ministerios y organismos del GCBA. Este modelo debería establecer roles y responsabilidades claras, mecanismos de coordinación y lineamientos comunes que aseguren la calidad, integridad y uso estratégico de los datos. De este modo, la gestión basada en evidencia dejaría de ser una práctica aislada para convertirse en un estándar institucional.

2. 2. Desarrollar una estrategia de comunicación y promoción del SICCABA

   El bajo conocimiento de la plataforma, incluso entre áreas potencialmente usuarias, constituye un obstáculo importante para su adopción. Por ello, se sugiere implementar una estrategia de comunicación sostenida, que incluya acciones de difusión interna y externa, materiales explicativos y la visibilización de casos de uso. Esta estrategia debería complementarse con mecanismos de monitoreo para conocer quiénes utilizan la plataforma, con qué fines y con qué resultados.

3. 3. Ajustar la oferta de datos a las necesidades de los/as usuarios/as internos/as

   Si bien el SICCABA fue diseñado con la participación de áreas implementadoras, muchas de ellas no encuentran en sus indicadores información directamente útil para la gestión diaria. La tesis recomienda generar espacios de trabajo colaborativo entre el IDECBA y estas áreas, para acordar qué datos son prioritarios, en qué formato y con qué frecuencia deben actualizarse, de modo que respondan a las demandas reales de la política pública.

4. 4. Modernizar la producción y gestión estadística

   Para incrementar la utilidad del SICCABA, se plantea avanzar en la diversificación de las fuentes de información, incorporando datos administrativos y de registro que complementen encuestas y censos. Asimismo, se recomienda adoptar herramientas tecnológicas que permitan actualizar y procesar la información con mayor rapidez, ofreciendo datos más oportunos y relevantes para la gestión.

5. 5. Fortalecer las capacidades técnicas de los equipos de gestión

   La adopción efectiva del SICCABA requiere que los equipos responsables de políticas públicas cuenten con habilidades para interpretar, analizar y aplicar información estadística. La tesis sugiere desarrollar instancias de capacitación continua que integren competencias técnicas y metodológicas, y que fomenten el trabajo conjunto entre productores/as y usuarios/as de datos.

6. 6. Ampliar el alcance temático de la plataforma

   Finalmente, se recomienda enriquecer el SICCABA con información que actualmente no se releva, como indicadores sobre la calidad de los servicios de cuidado, el nivel de satisfacción de las personas usuarias y la formación de cuidadores/as. Este tipo de datos permitiría construir una visión más integral de la situación de los cuidados en la Ciudad y orientar de forma más precisa la planificación y evaluación de políticas.

Conclusiones

Este artículo examinó el vínculo entre la disponibilidad de datos estadísticos en el ámbito de los cuidados, a través del Sistema de Indicadores de Cuidado de la Ciudad de Buenos Aires (SICCABA), y el uso efectivo de esa evidencia por parte de los equipos gubernamentales responsables de la formulación e implementación de políticas públicas en este campo. A partir de una investigación cualitativa basada en entrevistas a funcionarios públicos y el análisis de 18 programas de cuidado incluidos en el Mapa de Cuidados del GCBA, se identificaron múltiples factores que explican la baja apropiación del sistema como herramienta de gestión.

El estudio mostró que, a pesar de haber sido concebido en un contexto de decisión política favorable y de contar con una metodología robusta, el SICCABA aún no logra consolidarse como una plataforma de consulta habitual para los equipos responsables de los programas de cuidado. Si bien existen valoraciones positivas sobre su diseño y accesibilidad, persisten obstáculos vinculados a la cultura institucional, la desconexión entre productores y usuarios de datos, la falta de actualización o especificidad de los indicadores, y la ausencia de incentivos claros para utilizar evidencia en los procesos de toma de decisión.

Sin embargo, los hallazgos también permiten señalar importantes oportunidades. El SICCABA constituye una experiencia innovadora en América Latina, que ofrece un modelo valioso para otras jurisdicciones. Su diseño colaborativo, el uso de datos abiertos en la construcción de indicadores y la presentación de los indicadores como un sistema. lo posicionan como un instrumento estratégico para fortalecer la institucionalidad de las políticas de cuidado. Su potencial como insumo de política pública sigue vigente, y puede verse fortalecido mediante acciones concretas orientadas a promover su uso: instancias de capacitación, generación de indicadores más adaptados a las necesidades de gestión, institucionalización de espacios de diálogo intersectorial y articulación con agendas globales.

Desde una perspectiva teórica, los resultados permiten aportar al campo de estudio de las políticas públicas basadas en evidencia (PBE), al mostrar que el uso de datos no depende exclusivamente de su disponibilidad, sino también de condiciones organizacionales, políticas y simbólicas que habilitan o restringen su apropiación. En este sentido, el caso analizado invita a repensar el modelo lineal de las PBE, y a avanzar hacia enfoques más complejos que integren las dinámicas específicas de cada política, las características de sus actores y las trayectorias institucionales en las que se inscriben.

En suma, el estudio ofrece una contribución empírica al conocimiento sobre el uso de evidencia en políticas de cuidado, y plantea recomendaciones orientadas a fortalecer la articulación entre sistemas de información y procesos de toma de decisión. La experiencia del SICCABA demuestra que la existencia de datos de calidad es condición necesaria pero no suficiente para una gestión pública informada. Promover el uso efectivo de la evidencia requiere también del desarrollo de capacidades institucionales, incentivos adecuados y marcos de gobernanza que conecten la información con los/as decisores/as que diseñan y evalúan la política pública.

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Notas

Información adicional

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